张陆彪
改革开放40年来，特别是入世以来我国农业开放水平不断提高，统筹利用农业两个市场两种资源能力显著提升，农产品贸易发生了巨大变化，贸易规模快速增长，已成为全球第二大农产品贸易国，贸易总额已占全球农产品贸易额的6%。粮棉油糖等大宗农产品进口相当于10亿亩耕地播种面积的产出，增加了国内有效供给、减缓了资源压力、满足了消费需求；蔬菜、水果、水产品等优势农产品出口对促进农业增值增效和农民就业增收发挥了重要作用。当前我国已进入工业化、城镇化和信息化快速推进、农业现代化加快发展、农业供给侧结构性改革处于关键阶段的重要历史时期，随着“一带一路”农业国际合作的不断深化和乡村振兴战略的全面实施，在中美贸易争端新形势下，农产品贸易面临着诸多挑战，必须站在新的历史方位和全球视角，构建顺应新时代要求的农业对外开放新格局。
农产品贸易取得巨大成就
改革开放促进了我国农产品贸易的快速发展，加快了农业市场化改革，推动了农业产业结构调整和产业升级，使我国农业比较优势得到了更好的发挥，增加了农产品有效供给，促进了农民就业增收。我国农产品贸易发展对促进农业持续稳定发展发挥了十分重要的积极作用。
农产品国际贸易地位显著提升。改革开放前，我国农产品贸易规模小、增长慢、结构单一，与我开展贸易往来的60多个贸易伙伴主要是东欧、亚非拉地区的社会主义国家和其他发展中国家。改革开放特别是加入世贸组织以来，我国农产品贸易快速发展。2001-2017年农产品进出口贸易总额由279.2亿美元增至2013.9亿美元，年均增长13.1%；其中，进口额由118.5亿美元增至1258.6亿美元，年均增长15.9%；出口额由160.7亿美元增至755.3亿美元，年均增长10.2%。根据WTO统计，1980年我国农产品出口额占全球出口贸易额的1.6%、居第15位，进口额占全球进口贸易额的2.2%、居第9位；2016年我国农产品出口占全球的4.8%、居第5位，进口占全球的9.7%、居第2位。
农产品贸易结构明显优化。人多地少的资源禀赋状况决定了我国农业在土地密集型产品上缺乏优势，而在劳动密集型产品上具有较强国际竞争力。改革开放以来，大豆、棉花等进口缓解了农业生产对资源和环境的压力，推动了农业结构战略性调整和区域布局优化进程；水产、蔬菜、水果等出口快速增长，拓宽了农民就业和增收渠道。同时，农产品贸易市场多元化格局逐步形成。对日本、韩国、中国香港等周边传统贸易伙伴的出口比重下降，对新兴贸易伙伴的出口比重有所提高。2001-2017年对日韩农产品出口市场份额由高达45.9%降至19.7%，对东盟农产品出口市场份额则由8.1%提高到20.9%。农产品进口来源地也日益广泛，除传统欧美市场外，来自亚洲、大洋洲、南美洲和非洲地区的进口不断增加。
农业贸易促进成效日益显现。通过农业国际展会、境外展示窗口、出口示范基地和品牌建设等方式，发挥出口促进农业产业整合和市场整合功能。打造国际农业“会展航母”，中国国际渔业博览会已成为水产行业全球最大贸易合作平台；组建国家展团推动农业企业“组团出海”，树立中国优势出口农产品整体形象；设立农产品境外展示窗口，在美国、韩国等主要出口市场宣传推介中国农产品。随着我国农业贸易促进能力和水平的提升，畜产品、水产品和园艺产品等劳动密集型农产品出口保持较快增长。2017年水产品、蔬菜和水果出口额分别达211.5亿美元、155.2亿美元和70.8亿美元，较1995年分别增长了5.4倍、6.1倍和11.4倍。
国际贸易规则运用日臻成熟。作为WTO新成员和发展中农业大国，我国对WTO多哈回合农业谈判始终持积极和建设性态度，建立了专门的农业谈判机构和谈判机制，有效参与了谈判全过程，明确提出了中国参与谈判的基本立场与主张，为推动谈判形成共识发挥了重要作用。在推动多边贸易体制加快完善的同时，积极推动区域和双边自贸区建设，农产品市场进一步开放，大幅度提升了与有关国家和地区的贸易额和贸易便利化水平。同时有效运用贸易救济手段减少进口对国内产业的冲击，对欧盟马铃薯淀粉、美国白羽肉鸡和干玉米酒糟、巴西白羽肉鸡等农产品进口采取“双反”措施，对进口食糖实施保障措施。
农产品贸易发展成功经验
改革开放和加入世贸组织加快了我国融入世界经济的步伐，为农业利用两个市场两种资源提供了稳定的外部环境。农业在大幅度开放市场的同时，采取了一系列坚定有力的政策措施，抓住机遇，积极应对挑战。经受了入世过渡期、粮食危机、金融危机等多重重大考验，总体保持了持续稳定和较快增长。
抓住入世机遇，推进贸易自由化。入世在带来竞争压力的同时，也为我国农业在更广范围内优化资源配置提供了机遇和可能。入世谈判期间中国农产品平均关税由1992年的46.6%降到1999年的21.2%，入世后最终削减到15.2%，仅为世界平均的1/4，成为世界上关税水平较低和贸易自由化程度最高的国家之一。我国还承诺取消所有非关税措施和行政指导，将农产品完全关税化管理。同时加快实施自由贸易区战略，在WTO承诺基础上进一步开放市场。目前我国已与25个国家和地区达成了17个自贸协定，正与27国进行12个自贸协定谈判或升级谈判，农业对外开放水平将进一步提升。
做好两个统筹，推动贸易全球化。随着经济全球化和区域经济一体化不断深入，资源和生产要素在国际间的流动重组进一步加快，世界农业融合度不断提高。准确把握世界农业发展和国际农产品市场变化趋势、充分发挥农业比较优势，科学统筹农产品进出口与保障供给、农民增收和产业安全，利用好两个市场两种资源、克服农业发展瓶颈和制约成为实现农业贸易持续健康发展的重要任务。入世以来，我国农业逐步改变了千百年来自给自足的发展模式，通过贸易在全球范围内配置资源，提高资源配置效率。大豆棉花等农产品进口在增加供给、减缓资源压力的同时，能够更好地利用有限资源来重点发展粮食生产，确保饭碗牢牢端在自己手里。出口劳动密集型产品则用较少土地和水资源实现农业增值增效，有效促进主产区农民就业增收。
创新贸易双轮驱动模式，推进贸易投资一体化。经济全球化背景下的农业国际贸易需要在更大范围配置生产、加工、市场等资源，农业对外投资所生产的农产品已成为国际贸易的重要来源。“一带一路”农业国际合作和农业“走出去”步伐的加快有力推动了农业贸易投资一体化进程，贸易带动投资与投资推动贸易的良性互动格局基本形成。在“一带一路”等框架下打通农产品贸易双向快速通道，投资生产、运输、仓储等农产品贸易基础设施一体化建设，带动了农业技术、设备和劳务输出，提升了贸易便利化水平，扩大了贸易规模，拓展了贸易范围。2016年我国农业对外直接投资流量32.9亿美元，农业累计对外投资总额157.6亿美元；农业领域吸引外商直接投资18.98亿美元，累计外资流入量216.4亿美元。
建立开放保护机制，推动贸易救济常态化。在开放与竞争中运用WTO规则加强对农业的合理保护是各国特别是发达国家的通行做法，是确保我国国家粮食安全和农业稳定发展的必然要求。我国人均农业资源不足，农业经营规模小，与主要出口国相比存在难以消除的竞争力差距，开放条件下加强对受冲击产业的合理保护尤为重要。一是加强农业产业损害监测预警。全国农业产业损害监测预警体系自2007年启动以来已建成了覆盖主要产品的工作网络，为农产品贸易促进和农业产业保护提供了良好的技术支撑。二是开展贸易救济立案调查和贸易摩擦应对工作。我国甘蔗种植面积受食糖过度进口影响，由2013年的2732万亩仅3年即减少了近500万亩，严重影响了数千万农民生计和就业。2017年食糖保障措施的启动，扭转了“甜蜜事业苦不堪言”局面，国内食糖产业形势好转、市场运行平稳、农民收入增加。
新形势下农业贸易发展新格局
在国际农产品市场不确定性加剧和中美经贸摩擦升级新形势下，我国农产品贸易面对农产品生产成本上升、国际竞争力下降、贸易政策调控手段和空间不足、部分农产品进口过度等诸多挑战，必须顺应乡村振兴战略实施的新形势新要求，深入推进农业供给侧结构性改革，构建农产品贸易新格局。
统筹实施国家粮食安全新战略。“适度进口”作为国家粮食安全新战略的重要方面和关键环节，必须要有有效的政策手段把握进口时机和节奏，确保进口规模适度适当，做到既保证国内粮食基本供给能力不受冲击和削弱、实现产业安全和稳步发展，又弥补国内供给不足。同时要积极稳妥推动优势产品和农业企业走出去利用全球市场和资源平衡国内供需。在多双边农业谈判中坚持以精准化底线思维坚守三大主粮及棉糖油胶红线不被挑战，同时对国内水土资源压力较大的资源密集型农产品采取积极主动和平衡适度的开放战略，全面提高统筹利用两个市场两种资源能力，为推进中国特色农业现代化建设和农业供给侧结构性改革提供基础支撑。
探索建立农业支持保护新机制。尽管目前我三大主粮补贴政策受到美国在WTO的质疑和挑战，但我国农业补贴总体水平和人均水平仍然较低，当前重点是整合现有农业补贴政策资金，探索建立符合国情的粮食生产功能区、重要农产品生产保护区和特色农产品优势区建设的支持政策，提高政策的精准性、协调性和系统性。针对部分农业产业在开放中受到损害不断加深的情况，在做好产业损害预警、产业安全研究等工作基础上，推动完善贸易救济工作，探索建立贸易救济刚性触发机制和产业损害补偿机制，制定贸易救济价格和数量触发水平，出台产业损害认定和补偿标准，减轻过度进口对国内产业和农民的损害，切实维护产业安全和农民利益。
积极开拓农产品贸易新空间。中美贸易摩擦警示我们，进出口市场高度集中可能引发较大市场风险，必须加强农产品贸易战略规划和布局，不断改善贸易环境，拓展贸易渠道，提升贸易水平，推进农产品进出口市场多元化。未来全球耕地潜力大部分集中在非洲、南美洲、中亚和中东欧，为农产品进口来源地多元化提供了有力保障；同时新兴市场与发展中国家人口和收入水平快速增长也成为我国农产品出口市场多元化和出口规模扩大的潜在动力。推动金砖、G20和APEC等区域农业贸易便利化，深化与“一带一路”沿线国家和地区农产品经贸关系，分散进出口市场高度集中可能产生的风险。
努力打造农业贸易促进新平台。要建立健全我国农业贸易促进体系，构建农业贸易部际和部内联席会议机制，加强农产品对外营销促销公共服务。整合境外农业展会组建国家展团，加强对农产品国际营销促销的支持力度，加快实施特色优势农产品出口提升行动，扩大茶叶、水果、蔬菜、水产品等高附加值的优势农产品出口，鼓励企业申请国际认证认可、参与国际知名展会，形成出口促进“一盘棋”。
（作者系农业农村部农业贸易促进中心主任）
