去年8月，中央财经委员会第五次会议在研究关于推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局问题时提出，要改革土地管理制度，增强土地管理的灵活性。今年3月，《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》再次提出，完善土地管理体制，增强土地管理灵活性。
当下，我国社会主要矛盾发生变化，经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段，我国土地管理体制、理念发生了深刻变化。适应这些变化，在更高起点、更高层次、更高目标上推进土地管理制度改革，增强土地管理灵活性，对解决市场激励不足、要素流动不畅、资源配置效率不高、微观经济活力不强等问题，推进自然资源治理体系和治理能力现代化具有重要意义。深入学习领会党中央、国务院有关精神，加强和改善土地管理制度供给，构建更加灵活的土地管理政策体系，是摆在我们面前的重大课题和迫切任务。
◆传统的用地管控模式对地方配置土地资源的自主性重视不足。
◆土地供应政策对市场需求和形势变化的适应性不够。
◆城乡土地市场分割、区域缺乏空间规划和政策统筹，制约了土地要素的合理流动。
传统的用地管控模式对地方配置土地资源的自主性重视不足。传统的新增建设用地管控模式主要是：宏观上通过年度土地利用计划进行总量控制，微观上通过部分项目用地审批进行把关。从计划管理方式看，其合理性是国家对年度建设用地实行总量控制，其主要问题有两方面：一是缺乏弹性。地方政府特别是市、县政府难以根据市场需求的变化进行及时调整，易形成有项目没指标或有指标没项目的问题。二是区域空间统筹不足。建设用地指标分配存在经济发展优势地区常常“吃不饱”，欠发达地区往往“吃不了”的问题。从项目用地审批管理看，1998年《土地管理法》修订后，我国实行的是高度集中的用地审批制度，新增建设用地由中央和省级政府两级审批，由于审批层级高，存在审批周期长、效率不高的问题。产生这些问题的主要原因在于各级政府土地管理事权划分不够优化，省级以上政府在承担新增建设用地总量调控的同时，也承担了大量具体的项目用地审批事务，而作为国有建设用地供应主体的市、县政府在新增用地的使用上缺乏自主性，难以根据市场需求变化进行及时调整。而随着农村集体经营性建设用地入市的启动，这一问题将更加突出。
土地供应政策对市场需求和形势变化的适应性不够。这突出表现在工业用地的供地政策上。2006年，国家对工业用地的供地政策进行了改革，由过去以协议出让为主转为“必须采取招标拍卖挂牌方式出让”。这一政策在推进土地要素市场化配置中发挥了重要作用，但是也有弊端：一是由于工业用地有具体到行业的控制指标，并且很多工业项目属于招商引资项目，致使工业用地招拍挂出让流于形式的问题突出。二是在工业用地最低价标准控制和“价高者得”规则的约束下，工业用地成本高的问题在现有制度框架下难以得到有效解决，对弱势企业形成一定的压力，不利于全产业链的构建。三是由于招拍挂出让需履行必要的程序，对招拍挂出让流于形式的工业用地而言，增加了交易成本。
城乡土地市场分割、区域缺乏空间规划和政策统筹，制约了土地要素的合理流动。我国土地市场的发育在城乡间是极不平衡的，与其他要素市场比总体上是相对滞后的。首先是城乡分割。在城乡二元结构体制下，农村集体建设用地长期不允许进入市场，建设用地在城乡之间呈单向流动状态，不仅制约了农民分享土地增值收益的机会，也对其他要素在城乡间流动形成了一定的制约。新《土地管理法》的修改破除了集体经营性建设用地入市的障碍，是个重大突破，但由于农村集体经济组织主体的特殊性、农村空间利用与城市空间利用的差异性以及在快速城镇化的背景下农村空间结构的变化性，使得培育和发展统一开放竞争有序的城乡建设用地市场的任务还十分繁重。其次，区域间缺乏国土空间规划和政策统筹。传统的管理方式是以行政单元为界，区域间土地要素利用的有机联系不足，政策限制较多，制约了土地要素在区域间的合理流动，致使区域尺度空间利用缺乏系统性。比如，建设用地增减挂钩节余指标只能在本行政区内流转；城市核心区产业跨行政区转移，用地政策不衔接，等等。
◆合理划分土地管理事权，赋予地方更多土地资源配置的自主权。
◆完善土地供应方式和政策，多主体多方式供应土地。
◆打破传统的管理方式，建立土地要素在城乡间、区域间合理流动的机制。
◆创新服务方式，寓管理于服务之中。
增强土地管理的灵活性，做好放活土地要素这篇大文章，根本的出路在于深化放管服改革，在实践中彻底破解土地管理体制机制上的主要问题，创新土地管理方式和服务方式。
合理划分土地管理事权，赋予地方更多土地资源配置的自主权。首先，要以此次国务院下放用地审批权为契机，系统梳理、合理划分各级政府的土地管理事权，强化省级以上政府的宏观事务管理；将面向基层、面向市场、量大面广，地方能够有效承接的土地资源配置具体事项逐步、逐级下放给地方政府。其次，支持地方各级政府合理划分土地管理事权，并建立政府土地管理权责清单制度，给予直接管理土地的市、县政府相应的自主权。目前，浙江省已率先出台了《地方政府自然资源管理职责》，明确了省、市、县、乡四级政府自然资源职责，值得借鉴。各地可以通过合理划分各级政府土地管理事权，建立从中央到乡（镇）五级权责清晰、运转顺畅、充满活力的工作体系，发挥各级政府的积极性。同时，在落实上级文件要求的过程中，按照原则性与灵活性相统一、顶层设计与先行先试相协调的原则，统筹设计国土空间用途管制制度，系统改革计划管理、转用审批等相关制度。
完善土地供应方式和政策，多主体多方式供应土地。一要系统改革供地政策。适应统一行使全民所有自然资源资产所有者职责、农村集体经营性建设用地入市改革要求，全面评估、总结现有土地供应政策实施的效果、经验和存在问题，从完善土地产权制度入手，理清政府与市场关系，系统改革土地供应政策，进一步完善土地所有者主体的土地资产处置权。
二要鼓励地方积极探索和创新供地方式。近两年，各地特别是处于改革开放前沿的省市在实践中创造了一些行之有效的供地方式。比如，海南推行“只征不转、不征不转”，即在开发边界范围内新增的防护绿地、公园绿地等生态绿化用地，可采取“只征不转”或“不征不转”的方式，按照土地现状用途管理，由项目用地单位与土地权利人依法签订土地使用合同，明确双方种植、养殖、管护与经营土地使用关系。这样，不仅简化了用地审批程序，加快了项目落地，同时节约了建设用地指标。以“不征不转”方式供应的土地，按租赁方式使用，还有效地缓解了土地征收补偿资金的压力。又如，广东省通过推行点状供地方式与政策，破解农村新产业、新业态用地难题。他们允许选址在城（镇）总体规划确定的建设用地范围外，且村庄规划未覆盖的农村点状供地项目，依据县以上自然资源主管部门批准的项目选址论证报告出具规划条件。允许根据实际用地需求按“征转合一、征转分离、不征不转”进行分类审批管理。要鼓励地方大胆探索新的供地方式，并及时总结经验，将成熟的做法上升为国家的政策和法规。
三要增强供地政策的弹性。供地政策应与国家的产业政策相协调，跟上产业政策变化的步伐。有的供地方式是法定的，稳定性很强，要以多样化的方式来补充和调节，以保障发展对用地的需求。供地政策应能够根据形势发展和市场变化适时调整。要体现差别化管理的特点，并给地方结合实际，贯彻实施留有足够的余地。要在坚守“三条控制线”、符合土地用途管制和国土空间规划的前提下，给地方更多的自主权和灵活掌握的自由度。宜紧则紧，宜压则压，宜放则放，宜让则让，宜减则减，宜免则免。比如，广东近年来在经济下行压力大的背景下，面对实体经济困难、用地贵的突出问题，实施“三放”政策（放活工业用地供地方式，放宽工业物业分割登记条件，放低企业闲置土地盘活门槛），降低了企业用地成本，有力地支持了实体经济，为惠民生、抓“六稳”、促“六保”作出了新贡献。
打破传统的管理方式，建立土地要素在城乡间、区域间合理流动的机制。要推进城乡融合发展、区域协调发展，关键是要打破传统的管理方式，消除城乡壁垒、区域壁垒，建立土地要素在城乡间、区域间合理流动的机制。一是加快建立城乡统一的建设用地市场制度体系。加快与农村集体经营性建设用地入市的国土空间规划、交易规则和相关标准的制定工作，营造农村集体经营性建设用地规范入市的制度环境。二是建立健全区域空间利用协调机制。建议配合区域协调发展战略的实施，加快编制区域国土空间规划，统筹协调区域国土空间利用格局。加强区域土地利用政策的顶层设计和试点工作，探索建立补充耕地指标、建设用地指标在区域范围内流转，产业转移区域落地等相关制度，推动区域土地要素合理流动、高效利用和市场一体化发展。三是建立区域一体化发展的土地要素指标体系、地价体系、评价体系、统计体系和绩效考核体系。
创新服务方式，寓管理于服务之中。服务方式也是土地管理灵活性的一个重要标志。近两年，自然资源系统大力推行“放管服”改革，结合用地审批制度和不动产登记改革，积极创新服务方式，取得了显著成效，积累了丰富而宝贵的经验。接下来，应继续以一流的营商环境为牵引，持续优化政府服务。一是要将管理方式改革与服务方式改革紧密结合起来，寓管理于服务之中；二是要打破行政界限，开展部门联动；三是要建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行土地管理的制度、规则。自然资源部门就是改革的产物，因改革而生，因改革而兴。
（作者系自然资源部咨询研究中心咨询委员）
